한덕수 재탄핵·최상목 탄핵, 헌법적 당위성 있다

정치 득실 따지지 말고 헌정 수호 위한 결단해야

한덕수 마 재판관 미임명 땐 명백한 재탄핵 사유

최상목 대행 직위 벗어났다고 탄핵 각하 사유 안돼

정치 운용 헌법 테두리에서 이뤄져야 국가 재건

 

전현직 권한대행 탄핵, 왜 해야 하나

 

아직도 대통령 탄핵이 이루어지지 않고 있는 헌정 위기가 계속되고 있다. 이런 상황에서 대통령 권한대행 한덕수 국무총리와 직전 권한대행이었던 최상목 부총리 탄핵 건은 중요하지 않고 실익도 없으며 불필요한 정쟁만 일으키는 사안으로 보일 수 있다. 그러나 헌법 이론상으로 만이 아니라 국가 미래의 헌정 수호와 법치주의 확립을 위해 매우 중차대한 사안이 아닐 수 없다.

민주당은 복귀한 한 대행에게 마은혁 헌법재판관 후보자를 당장 임명하라고 촉구했다. 만일 즉시 임명하지 않으면, 한 대행에 대한 재탄핵을 시사했다. 우원식 국회의장도 한 대행을 향해서 “마 후보자를 속히 임명하라”고 촉구하면서 “스스로 헌법 위반의 국기문란 상태를 끌고 가면서 국민께 어떤 협력을 구할 수 있느냐”고 지적했다. 맞는 말이다. 그럼에도 한 대행은 마 후보자 임명 여부에 대해 아무런 답을 하지 않고 있다.

민주당은 헌법재판소가 한 총리에 대한 탄핵심판 청구를 기각했지만, 지난 21일 12·3 내란 공범 혐의와 마 후보자 미임명 등을 이유로 최 대행 탄핵안을 발의했다. 한편에서는 최 부총리에 대한 탄핵심판은 각하 또는 기각될 가능성이 크다고 주장한다. 한 총리가 복귀하면서 최 부총리는 더 이상 권한대행의 직에 있지 않고, 한 총리에 대한 심판청구가 기각됐다는 게 주장의 근거다. 정치적 측면에서도 민주당에게 매우 불리할 것이라는 의견이 많다. 즉 민주당이 얻을 것은 없고, 잃을 것이 너무 많다는 말이다. 민주당 일각에선 ‘줄탄핵’ 후폭풍에 대한 우려도 나온다.

결론부터 말하면 국회는 한 대행과 최 부총리에 대한 탄핵소추를 의결하고, 헌재는 이들을 반드시 탄핵시켜야 한다. 정파적 이해득실이나 국민 여론 등은 이미 여러 언론에 보도됐으니 논외로 하고, 오로지 한 대행과 최 부총리 탄핵의 헌법적 당위성에 대해서만 따져보고자 한다.

한덕수 대통령 권한대행 국무총리와 최상목 경제부총리 겸 기획재정부 장관이 25일 정부서울청사에서 열린 국무회의에서 국기에 경례를 하고 있다. 연합뉴스

한 대행과 최 부총리 탄핵소추 요건 갖췄다

탄핵심판 청구가 인용되기 위해서는 피청구인의 직무집행이 헌법과 법률에 위배되고, 그 위헌·위법성이 피청구인의 파면을 정당화할 정도로 중대해야 한다.

한 대행에 대한 국회의 탄핵소추 요건에는 아무런 장애가 없다. 다만 최 부총리의 경우에는 권한대행직을 내려놓으면서 탄핵소추 요건이 사라졌다는 주장이 있다. 최 부총리가 권한대행으로 있으면서 마 후보자를 임명하지 않은 게 탄핵소추 핵심 사유인데, 최 부총리가 더 이상 권한대행 신분이 아니라는 것이다.

그러나 국회는 탄핵 대상자가 공직에 있는 한 언제든지 탄핵소추할 수 있다고 봐야 한다. 즉 탄핵 대상자가 탄핵 사유가 된 해당 직무를 행한 지위에 더 이상 있지 않더라도 언제든지 시효에 제한없이 탄핵 소추를 할 수 있어야 한다. 그렇지 않다면 특정 공직자가 직무 집행 과정에서 탄핵 사유에 해당하는 행위를 한 후 그 직위를 벗어나거나 다른 직위로 이동하기만 하면 탄핵소추를 면하게 된다. 그 탄핵대상자에 대한 파면이 불가능함은 물론이고, 법치주의 회복과 권력통제라는 탄핵심판제도의 목적을 전혀 달성할 수 없게 된다. 또한 이는 탄핵사유와 탄핵소추의 시효에 대하여 아무런 규정을 두고 있지 않은 취지에도 반한다. 현행 탄핵제도는 탄핵의 헌법적 실익이 존재하는 한 언제든지 탄핵소추를 제기할 수 있다.

탄핵심판은 민·형사소송 등 다른 일반 소송과는 달리 헌법재판의 특수한 기능, 즉 중요한 헌법적 해명과 유사한 사건 반복 방지 기능을 가진다. 다시 말해 공직자 한 명을 파면하거나 하나의 사건을 해결하는데 그치는 것이 아니라 미래에 유사한 사건이 다시는 반복되지 않도록 헌법적 기준을 세우는 최후의 유권적 헌법 해석이자 헌법 수호의 기능을 한다. 그리고 피청구인을 공직에서 파면시키고, 이를 통해 결국 권력 통제와 헌법 수호 내지 법치주의 회복이라는 궁극적 목적을 달성하는 것이다. 이런 점에서 한 대행 뿐 아니라 최 부총리 탄핵소추도 헌법재판의 기능과 탄핵심판의 목적상 다양한 헌법적 실익이 존재한다.

결론적으로 최 부총리 탄핵소추는 권한대행 시에 이루어진 작위 또는 부작위에 대한 것이므로, 탄핵소추 당시 권한대행의 역할을 담당하고 있는지의 여부는 문제가 되지 않는다.

기본소득당 용혜인 대표(왼쪽부터), 조국혁신당 정춘생 원내수석부대표, 더불어민주당 김용민 원내수석부대표, 진보당 윤종오 의원이 21일 서울 여의도 국회 의안과에 최상목 대통령 권한대행 부총리 겸 기획재정부 장관 탄핵소추안을 제출하고 있다. 2025.3.21. 연합뉴스

 

헌재, 대통령과 국무위원의 의결 정족수 다름 확인

헌재는 한 총리 탄핵심판 사건에서 대통령 권한대행 중인 국무총리에 대한 탄핵소추의 의결정족수는 헌법 제65조 제2항 본문에 따라 국회 재적의원 과반수의 찬성으로 족하다는 점을 명확히 했다. 즉 국무총리 등 국무위원의 의결정족수는 대통령과 구분된다는 말이다.

이는 너무나 당연한 결론이다. 왜냐하면 권한대행은 대통령의 권한대행이라고 하더라도 어디까지나 국무총리 또는 국무위원의 지위를 가지기 때문이다. 그리고 그 권한대행의 권한 행사도 이러한 국무총리나 국무위원의 지위에서 행사하는 것이기 때문이다. 이는 권한대행이 가지는 한시적·제한적·현상유지적 지위라는 본질적 한계에 비추어 당연하다. 따라서 한 대행과 최 부총리 탄핵소추의 의결정족수는 국회재적의원 과반수의 찬성이다.

김복형 주장하는 '상당한 기간'도 이미 경과

한 총리 탄핵심판 사건에서 헌재 재판관 중 5인은 국회가 선출하도록 되어 있는 재판관을 피청구인이 임명하지 않은 것에 대해서는 헌법과 법률에 따른 구체적 작위의무를 위반한 것이라고 확인했다. 그런데 나머지 3인의 재판관 중 김복형 재판관은 헌법재판관 임명권 행사에 있어 대통령의 작위의무가 있더라도, 국회 선출 후 ‘즉시’ 임명해야 할 의무가 있다고 보기는 어렵고, 대통령의 헌법재판관 임명권한의 행사 기한은 다양한 사안을 신중하게 확인하고 검토할 시간 등을 고려한 ‘상당한 기간 내’라고 해석하는 것이 타당하다고 주장했다. 따라서 이 사건의 경우 이들 사안을 검토할 상당한 기간이 경과하였다고 단정하기 어렵기 때문에 위헌·위법이라고 볼 수 없다는 얘기다.

이러한 김복형 재판관 주장의 타당성 여부와 관계없이 이미 헌재가 지난달 27일 국회 권한쟁의심판 사건에서 마 후보자 미임명이 헌재 구성권의 위헌적 침해라는 인용 결정을 내렸다. 따라서 이러한 김 재판관의 주장은 더 이상 적용될 여지가 없다. 김 재판관이 주장의 근거로 드는 헌법재판관 임명과 관련하여 신중하게 확인하고 검토할 다양한 사안은 이미 헌재가 판단했기 때문이다. 더욱이 헌재의 인용 결정 이후 이달 25일 한 총리가 대행으로 복귀하기까지 이미 한 달 여가 지났다. 따라서 최 부총리의 경우에는 이미 마 후보자를 재판관으로 임명할 상당한 기간이 충분히 경과했다.

설사 김복형 재판관이 국회 권한쟁의심판 사건과 관계없이, 지금 최 부총리 탄핵심판 선고를 한다 하더라도 이미 상당한 기간이 경과했으므로 최 부총리의 마 후보자 미임명이 위헌·위법이라고 판단할 것이다. 왜냐하면 최 부총리는 이미 지난해 12월 26일 국회가 헌법재판관으로 선출한 마 후보자를 이달 25일까지 재판관으로 임명하지 않았기 때문이다. 그 어떤 기준에 따른다 하더라도 이미 ‘상당한 기간’이 경과하였다고 보지 않을 수 없다.

이 논리는 한 대행의 경우에도 그대로 적용된다. 물론 김복형 재판관의 주장에 따르면 한 총리가 자신에 대한 탄핵소추 이전 처음 권한대행의 직무를 담당할 때에는 마 후보자를 임명하기 위한 다양한 사안을 신중하게 확인하고 검토할 시간이 부족했다고 볼 수도 있다. 그러나 앞서도 언급했듯이 그 후 이미 ‘상당한 기간’이 경과했다. 더욱이 지난달 27일 마 후보자 미임명이 헌재 구성권을 침해한 것이라는 인용결정을 내렸으며, 그 이후로도 지금까지 이미 오랜 기간이 경과했다. 따라서 한 대행의 경우에도 지금은 이미 마 후보자 임명을 위한 ‘상당한 기간’이 경과했다고 보지 않을 수 없다.

따라서 매우 보수적이고 신중한 김복형 재판관의 기준에 따른다 하더라도 한 대행과 최 부총리는 국회가 헌법재판관으로 선출한 마 후보자를 오랜 기간 내지 상당한 기간이 경과했다. 심지어 헌재가 지난달 27일 재판관 미임명이 헌재 구성권 침해라고 결정한 뒤에도 특별한 사유없이 지금까지 임명하지 않았다. 이는 헌법상 탄핵소추 사유인 ‘직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위배한 때’에 해당함이 명백하다.

헌법재판소 '9인 체제' 완성시 구성. 윗줄 왼쪽부터 김복형, 정계선, 마은혁, 조한창, 김형두, 아랫줄 왼쪽부터 문형배, 이미선, 정형식, 정정미 헌법재판관

 

파면을 할 정도의 중대성 있다

비록 직무집행이 위헌·위법하더라도 탄핵결정, 즉 파면을 하기 위해서는 그 위헌·위법성이 파면을 정당화할 정도로 중대해야 한다. 따라서 위헌·위법성이 인정되더라도 추가로 ‘법위반이 어느 정도로 헌법질서에 부정적 영향이나 해악을 미치는지의 관점’과 다른 한편으로는 ‘피청구인을 파면하는 경우 초래되는 효과’를 서로 형량하여 파면 여부를 결정해야 한다.

이러한 확립된 학설과 판례의 기준에 따르면 한 대행과 최 부총리의 마 후보자 미임명 행위는 명백한 위헌·위법일 뿐 아니라, 그 위헌·위법성이 피청구인의 파면을 정당화할 정도로 중대하다. 헌법과 법률에 따른 구체적 작위의무를 가지고 있음에도 불구하고 지금까지 마 후보자를 임명하지 않았다. 이러한 부작위의 위헌·위법성은 피청구인의 파면을 정당화할 정도로 중대하다. 왜냐하면 ‘한 대행과 최 부총리의 헌법위반이 헌법질서에 미치는 부정적 영향이나 해악’이 ‘한 대행과 최 부총리를 파면하는 경우 초래되는 효과’보다 월등하기 때문이다.

당시 최 대행은 헌재의 인용 결정에도 불구하고 끝까지 임명을 거부했다. 그리고 한 대행도 즉시 마 후보자를 임명해야 할 작위의무가 있고 여기에 아무런 장애 사유가 없음에도 불구하고, 게다가 이미 오래전에 헌재의 인용 결정까지 났음에도 불구하고 지금까지 임명하지 않고 있다. 이는 '헌법재판소의 권한쟁의심판의 결정은 모든 국가기관과 지방자치단체를 기속한다'는 헌법재판소법 제67조 제1항과 '… 헌법재판소가 부작위에 대한 심판청구를 인용하는 결정을 한 때에는 피청구인은 결정 취지에 따른 처분을 하여야 한다'고 규정한 동법 제66조 제2항을 정면으로 위반하는 것으로 명백한 헌법과 법률 위반이다. 또한 헌법재판소의 위상과 권한에 대한 명백한 침해로서, 헌재의 결정을 무력화시키는 중대하고 심각한 행위이다.

또한 한 대행과 최 부총리의 마 후보자의 미임명은 헌재의 원활한 기능 수행을 현저히 저해하는 중대한 헌법위반이다. 우리 헌법은 헌재를 9인의 재판관으로 구성하도록 설계하였고, 이는 9인으로 구성된 재판부가 헌법재판을 진행하라는 헌법의 의도이자 헌법을 만든 국민의 명령이다. 아울러 대법원의 심판이 과반수로 결정되는 것과는 달리 헌법 제113조 제1항은 위헌결정 또는 탄핵심판이나 헌법소원심판에서의 인용결정을 위해 6인 이상의 찬성을 요구하고 있기 때문에, 종국결정에서의 재판관의 공석은 그 자체로 합헌 또는 기각결정의 가능성을 증대시킨다. 즉 공석 상태인 1인의 재판관은 결과적으로 탄핵에 찬성하지 않는 의견을 표명한 것과 같은 효과를 가져오기 때문에 사실상 재판관 공석 상태가 피청구인에게 유리하게 작용하는 것이다. 따라서 헌재가 9인이 아닌 체제로 사건을 선고하는 것은 결과적으로 헌재에 심판을 제기한 청구인 측에게 매우 불리하고 불공정한 여건을 조성한다. 또한 그 선고 결과의 설득력과 균형성, 정당성 등을 떨어뜨려 당사자와 국민들의 불신을 조장하고, 불필요한 갈등을 증폭시킬 수 있다.

아울러 한 대행과 최 부총리의 마 후보자 미임명은 국회의 권능, 즉 헌법재판관 선출권도 무력화시켰다. 헌법상의 삼권분립의 원칙을 무너뜨렸을 뿐 아니라, 국민의 제1의 대의기관인 국회의 권능을 훼손함으로써 간접민주주의와 대의제도를 바탕으로 하는 헌법상의 민주주의원리를 훼손했다.

결국 ‘한 대행과 최 부총리의 마 후보자 미임명이라는 헌법위반이 헌법질서에 미치는 부정적 영향이나 해악’은 매우 크고 심대한 반면, ‘피청구인을 파면하는 경우 초래되는 효과’는 없거나 매우 미미하다. 만일 이런 경우까지도 중대한 헌법위반이 아니라고 한다면 미래에 어느 공직자가 국회의 의결과 헌재의 결정을 존중하고 따르겠는가? 이것이 중대한 헌법위반이 아니라면 도대체 어떤 행위가 중대한 헌법위반이란 말인가?

한 대행이나 최 부총리는 기회 있을 때마다 국민들에게 헌법 준수와 헌재 결정에 대한 존중을 강조하면서도 본인들 스스로는 헌법을 위반하고 헌재 결정을 무시하는 지극히 모순된 행태를 보이고 있다. 우리 국민은 언제까지 이러한 최고 공직자들의 가증스러운 위헌적 행태를 속수무책으로 바라보고만 있어야 할 것인가?

"헌법 잊은 국민에게 미래는 없다"

한 대행이나 최 부총리 탄핵소추와 관련하여 정치권은 정파적 이해득실을 따질 것이다. 국민 여론도 고려할 것이다. 경제 등 대한민국이 처해있는 현실적 위기도 고려해야 할 것이다.

그러나 순수한 헌법적 당위론에 비추어 보면 반드시 탄핵소추해야 한다. 그리고 헌재는 한 총리와 최 부총리를 파면시켜야 한다. 또한 그를 통해 헌법재판 내지 탄핵심판의 다양한 기능과 목적을 실현시켜야 한다. 그래서 권력을 통제하고 헌법을 수호하며 정의를 세워야 한다. 다시는 한 총리나 최 부총리와 같은 비열한 공직자가 나타나서는 안되고, 한 총리와 최 부총리가 행한 기회주의적 헌법위반 행위가 묵인되거나 정당화되어서는 안된다는 역사적 교훈 내지 이정표를 세워야 한다.

아무리 정파적 이해를 고려한다고 하더라도 모든 정치 행위는 어디까지나 헌법의 테두리 안에서 이루어져야 한다. 그것이 민주·법치국가의 기본이다. 예컨대 독일이 2차 세계대전 패망해 초토화된 국가를 재건하고 라인강의 기적을 이루어 경제적, 사회적, 문화적으로 눈부신 발전을 이루고, 동서독 통일도 달성했는데, 이는 제대로 된 모범적 정치가 행해졌기에 가능했다. 이러한 독일의 모범적인 정치는 바로 헌법에 기반을 둔 확고한 법치주의가 정착되었기에 가능했다. 즉 모든 정치 운영이 헌법의 틀 안에서 헌법정신을 구현하기 위해 최선을 다한 것이다. 독일의 헌법과 헌법재판제도에 있어서 타 국가의 추종을 불허하는 이유가 여기에 있다.

반면 이번 우리나라의 내란 사태와 헌정 위기는 결국 대통령 등 내란 세력이 헌법을 지키지 않아서 발생한 것이다. 헌법을 무시한 천인공노할 행태가 이러한 국가적·국민적 비극을 초래했다. '역사를 잊은 민족에게 미래는 없다'는 말이 있다. 맞는 말이다. 여기에 이렇게 덧붙이고자 한다. “헌법을 잊은 국민에게 미래는 없다.”

출처 : 세상을 바꾸는 시민언론 민들레